Nancy 陈章喜 研究员 暨南大学经济学院教授 暨南大学澳门研究院经济社会与区域合作研究所所长
在公共财政体制下，不论是公共产品的供给还是公共事务的组织，都需要依靠公共财政给予资助。从这个角度来看，由于公共产品的供给或者公共事务的组织都主要是依靠政府来推进，因而差不多每个政府部门都会设立以财政投人为支撑的各类资助计划，由此形成多种多样的政府基金。其中，以财政投入形成产业发展基金，是不少国家和地区支持产业发展的重要方式。
澳门产业发展基金作用可圈可点
回归以来，伴随着澳门经济和社会的发展，特区政府拥有行政及财政自治权的各类基金如雨后春笋般地快速增长，发展迅猛。根据特区政府相关网站披露的信息，澳门目前由政府主导的各类公共自治基金达18个，除了一些社会福利、保障类基金外，其余为支持和资助各类型产业发展的基金，所占比例达六成以上。
例如，由澳门科学技术发展基金年度工作报告可知，围绕澳门特区政府的施政方向，澳门科学技术发展基金在2021年积极调整资助方向，侧重支持应用研究，推动科技成果转化，鼓励产学研合作，支持企业研发。
2021年共支持了639个项目，总金额大约3.5亿澳门元。其中，应用研究项目占比超过88.3%，比例明显提高，主要集中在大健康、信息科技、工程与材料等领域。重点支持了一批有转化、应用前景的研发项目，带动企业投入约5000万澳门元。抗疫项目部分成果已投入应用，包括抗疫智能机器人、快速冠状病毒检测数字微流控芯片、新冠肺炎人工智能诊断系统、新冠病毒核酸检测试剂盒等。基金资助项目的成果逐步得到应用或进入转化阶段，例如，自助硬币兑换机、在线中葡机器翻译系统、跨境电商平台、纳米泡沫陶粒轻质混凝土、中药小RNA新药技术、协同PD-1抑制剂增强免疫疗法等。通过配对、路演对接等方式，加强了产学研之间的联系，完成了11组配对，中药研发中心已引入广药集团、华润三九、香雪制药、片仔癀药业等大型药企，落实企业配套经费888万元澳门币。
澳门自治基金的设立，对澳门经济社会科技发展产生了许多积极的影响。以澳门科技基金为例，2022年，澳门科技基金持续围绕5个方面开展工作，一是优化各类专项资助，建立高校及企业两个资助体系，带动企业增加科研投入；二是支持科研平台发展，新设两至三个科研平台，推动学科交叉发展，支持与企业合作研发；三是完善成果转化配套，初步建立项目评估体系，继续组织澳门科研成果路演与对接活动；四是加强科技交流合作，与国家科技部门开展联合资助，合办研讨会、研修班等活动；五是做好科学技术奖励，开展澳门科技奖的相关工作，推荐和提名参评内地重要科技奖项。从总体上看，创新及科技基金所包含的4个资助计划虽然在资助对象、资助条件与资助金额上有所区别，但在运作程序、管理方式、评审机制与评审准则等方面却基本相同，均严格按照基金管理原则运行。
政府专项基金切忌变为圈子利益
目前，澳门对自治基金的管理、使用正向规范化方向发展。如澳门特别行政区环保与节能基金，主要资助澳门的商业企业及社会团体购买、更换环保节能产品及设备，以提高其环保能力以及引进环保技术、设备，务求进一步推动环保工作以及环保产业的发展。基金的宗旨为：改善环境质素；促进节能减排；善用水资源；支持及推动环保产业的发展；支持及推动有利于改善受环境影响的生活质素的措施。
基金由一行政管理委员会管理，行政管理委员会由五名成员组成，其成员及任期由行政长官以批示委任和订定，其中三名成员份别为：环境保护局局长，并由其担任主席一职；能源业发展办公室代表；财政局代表。行政长官在委任能源业发展办公室代表、财政局代表及行政管理委员会其她成员时，亦委任有关代人。主席在环保护局工作人员中指定一名行政管理委员会秘书及其代任人；秘书须列席会议，但无投票权。环境保护局负责向基金提供技术及行政支持。
不可否认，以澳门科技基金、环保基金为代表的各类自治基金，为支持澳门经济和社会的发展发挥了重要作用，作出了不可否认的贡献。但同时也应该看到，澳门自治基金在使用、监管及效益的发挥等方面还存在着诸多问题，比如基金使用的公开性、透明性、科学性问题；在支持经济多元发展中扮演的角色、发挥的作用问题；自治基金审批及效益评价体系的规范完善性等方面，都存在着值得认真探讨、解决和严肃对待的问题。因此，改善澳门自治基金的管理是当务之急。
首先要建立公正、透明、规范的政府产业基金运作流程。公正、透明、规范的运作流程，是实现政府专项基金的政策效应、确保政府专项基金发挥作用的重要保证。以香港特别行政区为例，其所设立的各类政府产业基金之所以能够有效地发挥作用，无不得益于每项基金都制定和实施了一整套公开、透明和规范的运作流程。从香港特区政府产业基金的运作经验来分析，科学、高效的政府专项资金运作流程，应当包括从资金指引、资金申报、审批，到资金拨款与管理、项目评估在内的资金运作的全过程和各个环节。
其次要科学评估澳门特区政府产业专项基金的绩效。特区政府产业专项基金管理部门应委托专业评估机构，采用绩效考评方法，选择绩效考评指标，定期对澳门特区政府产业专项基金进行总体绩效评估，检讨政府专项资金在设立、运作与管理和监督方面的经验与问题，分析政府产业基金的整体运作绩效，提高特区政府财政资金的使用效率。特别要探索政府自治基金绩效评估的创新。合理控制资金投向风险，按照资助项目实施中、资助项目完成时、资助项目运行后3个阶段，分别对产业专项基金进行同步绩效评估，针对存在的主要问题及时提出改进办法;根据绩效评估结论，作为下期专项基金投放与资助力度的重要依据，从而不断提高产业专项资金的使用效益。
再次要加强政府自治基金管理部门之间的沟通与协同。政府自治产业专项基金管理涉及到特区政府的相关部门，既有与资金业务有关的政府主管部门，又有专职负责政府财政收支的财政部门等。
因此，要如期达到设立政府专项基金的初衷，顺利发挥政府专项基金的政策效应，就必须加强政府基金管理部门之间的沟通与协同，一方面，切忌特区政府部门之间各自为政、互相矛盾；另一方面，切忌基金管理部门把政府专项基金转变成为部门(集团)的小利益。只有通过特区政府部门之间的大力协同，才有可能共同推动政府产业专项基金目标的顺利实现。
自治基金设置更须适应澳门发展方向
澳门现有的自治基金种类的设置正在配合澳门产业发展的特色。如澳门特区为推进公共行政改革，落实优化及重新整合自治基金的政策，根据《文化发展基金的组织及运作》行政法规草案，将“文化基金”与“文化产业基金”合并成为“文化发展基金”。该基金将统一负责资助文化艺术领域的活动和项目，包括推动文化创意产业发展、支持保护文化遗产、推动经济适度多元和支持企业发展文化产业等。“文化发展基金”属具有行政及财政自治权的公法人，由社会文化司司长监督，其组织架构与原来文产基金的设置基本相同。
属“文化产业基金”现职的人员，以及在文化局内负责处理“文化基金”相关资助工作的人员，将转入“文化发展基金”。另外，因应“文化发展基金”的推出，特区政府调整了文化局辖下部门的相关职能。为配合澳门乐团和澳门中乐团长远持续发展，特区政府拟将这两个乐团脱离文化局架构，以公司模式进行运作。
但澳门自治基金种类设置还有待完善。主要问题是未形成支撑澳门产业未来发展的基金支持体系。这一点上可适当借鉴香港特区政府基金种类设立的做法。在香港政府所设立和运作的全部政府产业基金中，资助项目较多、资助力度较大、管理相对集中、资助效果较为明显的产业基金，主要集中在工商与科技局所辖系统内，其中尤以创新科技署、工业贸易署所设立和负责管理的基金或计划最为明显，主要包括以下6大项12细项:创新及科技基金(细分为创新及利一技支持计划、一般支持计划、大学与产业合作计划、小型企业研究资助计划等4项具体资助计划)、应用研究基金、专利申请资助计划、新利-技培训计划、中小企业资助计划(细分为中小企业信贷保证计划、中小企业市场推广基金、中小企业培训基金、中小企业发展支持基金等4项具体资助项目)、专业服务发展资助计划。
澳门自治基金的设立，对澳门经济社会科技发展产生了许多积极的影响。在政府自治基金设立种类方面，首先要对建设澳门成为中葡合作的平台提供支持。根据粤港澳大湾区发展规划纲要，支持澳门发展租赁等特色金融业务，探索与邻近地区错位发展，研究在澳门建立以人民币计价结算的证券市场、绿色金融平台、中葡金融服务平台。澳门自治基金设立类型应符合粤港澳大湾区发展规划纲要的精神。其次应着力体现对中小企业的大力扶持。从总体上看，中小企业是澳门经济的支柱之一，在澳门企业总数中所占比例超过90%以上，其聘用雇员人数相当之多，因而成为推动澳门经济发展的重要动力，在经济转型过程中扮演举足轻重的角色。
支持多元提升自治基金综合效益
澳门经济多元化发展是澳门经济的主要战略方向，需要设立政府自治基金予以支持。在澳门全部由政府部门或相关机构负责设立和运作的政府资助基金或计划中，包含了为支持澳门产业发展而先后组建的一系列政府产业基金，通过对研究、开发、市场推广等活动的有效资助，有力地推进这些产业和活动的发展。
资金投向要明确。根据澳门经济发展战略目标，科学确定政府支持产业专项资金投向。从长期发展导向来看，产业专项资金要根据澳门产业结构升级、经济社会发展和建设世界旅游休闲中心的总体战略目标，重点用于促进产业协调化和推动产业高度化。其中包括支持高新技术产业以提升核心竞争力和扩大自主知识产权为重点的国际化发展，支持现代物流业构建国际物流平台和开拓新型物流业务，支持金融业建设澳门区域性金融中心，支持澳门产业公共技术平台建设和软科学研究，确立产业应急和支持企业专项发展比重。近期重点是在充分调查现有政府专项资金的基础上，根据资金性质与管理方式，整合现有各类政府专项资金，优化专项资金结构与组合，增强专项资金的引导功能，提高专项资金综合效益。
产业基金效益要提升。在政府财政需求无限而财政供给有限的现实条件下，为了更好地发挥财政资金的杠杆效应和引导作用，必须根据特定时期澳门城市的经济社会发展战略，主要针对制约澳门城市经济社会全面提高的短板因素，科学确定政府财政资金扶持产业发展的重点投向，适时组建、设立能够有效地促进城市经济社会发展的政府产业基金，力争每个新设立的政府产业资金都能够最大化地发挥作用，增强专项资金的引导功能，提高专项资金综合效益。
产业专项资金组合要优化。要不断优化不同投向的财政专项基金的结构与组合，把最大化地发挥作用的单项产业专项资金有效地组合起来，在粤澳产业合作中寻求突破，使产业专项资金形成集群化，并使集群化的产业资金综合效应也能够达到最大化，从而不断提升和优化产业资金总体效果。
充分发挥澳门自治基金的作用，在总体的思路上，应以提高澳门产业专项资金利用成效、推动澳门经济持续健康成长为目标，遵循突出重点、强化绩效、产业导向、有效放大等主要原则，借鉴国内外政府发展产业专项资金的先进经验和有益做法，通过大力整合现有各类政府支持产业专项资金，不断创新专项资金资助手段，积极探索专项资金管理方式，最终形成资金投向合理、资助标准科学、资助方式优化、管理监督到位、使用绩效显著的政府支持产业专项资金运作新机制，从而不断提高政府支持资金的使用效率，促进全市产业结构升级和优化，培育长期持续稳定财源，确保深圳经济持续健康增长。
按照上述总体发展思路，当前应当在资金导向、资助标准、资助方式、运作流程、全程监管和绩效评估等方面进行探索和创新，从而构建政府支持产业发展专项资金运作新机制。
探索基金资助方式创新。借鉴发达国家或地区政府财政性产业基金的资助手段与资助模式，一方面，积极探索和建立项目主管部门与资助企业共同承担风险的风险共担机制、资助计划招标与审批结果公示相结合的公开运作机制、过程评估与分期支付相结合的资金拨付机制；另一方面，大胆探索与成熟市场经济体制和公共财政相适应的新型资助手段与资助方式。在充分利用有偿支持与无偿支持相结合的资助模式基础上，积极引导社会投资和担保机制，不断扩大澳门产业专项资金自身积累与增值，放大产业专项资金规模，更好地推动专项资金对重点企业和重点产业的支持力度。
探索全程监督管理创新。按照“分散申报、联席审批”的模式，建立和完善由财政部门与主管部门相结合的澳门政府支持产业专项资金管理体系，形成政府部门之间良好的分工协作关系，不断提高专项资金管理效能。根据政府支持产业专项资金使用业务程序，依据对项目进展的日常考核，规范与完善专项资金发放与资金日常管理，从而不断提高专项资金绩效，促进澳门经济多元化与持续稳定增长。
