小智 萧书香 博士 澳门公务人员法政研究学会理事长 澳门民商法研究学社会长
自治基金是本澳老生常谈的问题，因其具有十分明确的公共资产的属性，和澳门社会方方面面有交织联系，加之已持续两年多的疫情，本澳经济遭受严重冲击，财政税收锐减，失业率高企，民生问题日显突出，在这样的境遇和背景下社会对政府公帑的使用，尤其是对公共自治基金等发挥的作用越发关注和重视，也就不足为奇。
自治基金盘子大种类多问题也不少
细查起来，本澳的自治基金的种类及规模相当大，有各种各类型的基金会，包括：澳门基金会、治安警察局福利会、消防局福利会、海关福利会、海事及水务局福利会、司法警察局福利会、市政署工商业发展基金、居屋贷款优惠基金、学生福利基金、体育基金、文化产业基金、旅游基金、澳门驻葡萄牙旅游推广暨咨询中心澳门公共行政福利基金、惩教基金、科学技术发展基金、教育发展基金、渔业发展及援助基金、楼宇维修基金、熊猫基金、环保与节能基金、劳动债权保障基金、高等教育基金、邮政储金局退休基金会、社会保障基金、汽车及航海保障基金、存款保障基金，而单以澳门基金会2020年度，现金流量表金额为：MOP3,436,142,436.47 3,520,348,763.73。
设立基金的目的主要为“扶持原则”，设立基金理据主要为：（一）行政机关应根据自身的职能，支持与鼓励对社会有益之一切活动（如高等教育基金）、（二）亦有因现实上的需要（存款保障基金）、或（三）补充上的需要（福利会）、（四）特定活动上需要（大熊猫基金）等等。故现时设立了三十多个的基金，这些基金从过去的工作看，总体是在发挥着正面的作用。
本澳的自治基金设置总体算是科学合理，主要是职能与所资助的对象及项目都对口，但还存着多个问题与不足。具体表现在：（一）仍有改善的空间，如有时对某一项活动界别的资助偶有发生积极或消极冲突或过界情况。建议须由上级介入从内部理顺相关问题；（二）澳门基金会与各行政部门/机构间，在资助对象或项目上存在重叠或不清，尤其在文化、社会、经济、教育、科学、学术方面。建议直接由某一部门单一发资助避免重叠，直接拨款予相关部门，属政治性质及特项的由澳门基金会负责。
（三）审批标准不一或欠缺统一标准。期特第一八／二○二二号行政法规能发挥作用；（四）欠缺监察机制。如近期被揭发的“文化产业基金”被揭示问题事件，完全的暴露了自身机关的监管不足（对内）及对被资助者监管弱（对外）。建议应从三方面入手：（1）对基金机关内部监督；（2）对被资助者监督；（3）从外部对前两者进行监督。另，对多个基金会人士的委任，欠缺透明度、委任理据、连任上限及被委任人士不能同时间被委任任何公职多于两个；（五）欠缺透明度，能公开的重要信息不多（虽然批给后会在政府公报刊登，但资料不多，如：受资助实体、批准日期、拨给之金额、目的等。
如想再进一步了解如何审批？基于什么标准、什么理据、有否竞投或等等，由于没有公开，需要利害关系或充足的理由另行申请审批，否则没法取得等等。建议尽快建立起统一及详尽可查阅的公开数据的平台。
“公监办”的工作亟待强化
本澳自治基金为数不少，其在社会的发展或现实的客观上确实有存在的需要，有关基金运作模式有助加快行政效率，尤其在结算、审批等方面，但存在很多的问题需要去梳理，还有需要完善的空间。
从整体及长远来说需要独立的专责部门负责，建立一套完善制度，协调及发出指引。
首先，应加强监督机制。除行政违法及贪腐监督外，政府代表或财政局代表更应责无旁贷地从法制上及监管上交出成绩。法制应与时并进，不能固守旧有落伍的思维，抱着不变不错或不做不错心态；监督上更不怕得罪人，加强政府代表责任感及使命感，权责清晰。
第二，监督透明化。单单每一年公布资助名单还不够，资料不足，应提供条件可让有兴趣的大众或利害关系人查阅审批标准及在不违反个资法下公开更多资料，加强社会的监督。
第三，委员会人员的委任客观化、透明化及专业化。要减少用人唯亲及相互包庇情况，毕竟各代表都有收取可观的津贴及报酬的行为。除对基金委员会人员要进行日常法制观念、职业素养、道德质量培养外，对委任者还应结合工作实际，在相应的网络平台上对其的专业、资历及能力等情况进行客观公示，让公众了解和监督。
基于以上考虑，特区政府2019年设立了“澳门特别行政区公共资产监督规划办公室”（以下简称“公监办”）。“公监办”具有统筹工作的职权，负责统筹、协调及评估公共部门及实体按行政法规的规定开展资助。其设立的宗旨大概如下：一是促进公共财政投资的保值与增值；二是研究制定优化基金资助审批制度的相关法规等；三是启动公共资本企业法律制度的草拟工作；四是务求公帑运用和管理透明化、规范化和制度化。
为加强公帑监管，特区设立“公监办”，加强对公共资本企业和自治基金的监督，以确保公共资产的安全与效益，设立的原意是好的，但仍欠缺实权进行监管，应赋予足够的权与责。
根据其宗旨，“公监办”与财政局组织法设立的公共会计厅、公物管理厅及公共财政稽核处的职能作对比后，不能发现其性质之相似性及重迭性，后者的工作专注于公共资产的监管制度进行检视，并推动相应的立法工作及跟进完善措施。“公监办”应属上层建筑层面的机构，是赋予协助行政长官强化对自治基金和公共资本企业监管职责的机构，责任和使命重大。
实际上社会对“公监办”是有期待的，期待其能纽转特区自治基金等公共资产在过往运作中的不足、混乱及违法情况，能早日拿出一套完善、规范、监督自治基金和公共资产运作的科学程序及法律制度，供特区政府及立法会审核、公示、表决和执行。但该办公室2019年12月20日成立至今两年多，在未见有实质很好的成果下，难免令人失落及产生落差。冀待有关之办公室能以实质的成果来消除以上顾虑，能令公共资产法律制度得以改革成功。
还有一个观点需要强调，“公共资产监督规划办公室”属行政体系内的内部监督机制，只向长官提交报告及负责，有一定局限性，为此笔者有以下建议：一、除向长官负责外，亦需要向市民的代表立法会提交报告及负责；二、自治基金的账目一向不属政府总预算一部份，过去与自治机关一道立法会难以监督，建议在立法会设立专责委员会，赋予足够的权力专责自治基金及公共资本部门的监督工作，打破行政机关自我监督的不足，更何况涉及公帑的使用。
在自治基金事后审查方面，须由会计师编制的财务报告和除审计署外，交予立法会专责委员会或第三方查验的机制。
早前第一八／二○二二号行政法规颁布，本年六月一日生效，取代第54/GM/97号批示，在资助审批方面制订了基本制度（以“公帑善用”为原则，建立统一的资助审批基本制度包括规范开展资助的方式及程序、须遵循的原则、受资助者应遵守的义务和提升信息透明度等致力做好并不断完善文化及文化产业领域的各类资助审批及监察工作），法规出台后仍待实质操作后才知成效。
多元发展需多元资本的参与
提及自治基金在助力本澳经济多元发展过程中可以做些什么的问题，笔者认为，扶持本澳经济多元化发展，推动包括文创、科创、体育等创新产业，是澳门社会包括自治基金在内的各类资本都应该关注、支持甚至是参与的工作。
要做到这一点，就要求自治基金所属各部门需要具有大局意识，要结合本澳产业多元发展的方向，因应自身职能扶持及补充功能，在期间有重点、有目标地发挥自身鼓励和引导的作用，选择有潜力、有价值、有期待的项目给予重点扶持和帮助，以增强自治基金助推器、助燃剂的作用，在助力本澳经济多元发展中发挥应有的作用。
当然自治基金的使用须本着严谨、认真、科学、有效的原则，尤其是对涉及相关产业类项目的申请或资助，相关基金要从初期的调研、审核、评判、预期、成效等诸多方面有一套完整规范严格的履职程序。要善于借助本澳及内地专家、学者、高校及风险评估等专业机构和智囊团队的力量，参与产业类项目的评估把关工作，确保自治基金投资、扶持的准确性、科学性和有效性，为本澳多元发展做出自己应有贡献。
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